玉溪市城市双修规划编制的思考
引言
2015年中央城市工作会议提出，“要加强城市设计，提倡城市修补”……“要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”。2017年，住建部全面部署生态修复、城市修补（以下简称“城市双修”）工作，将城市双修作为治理城市病、转变城市发展方式的重要抓手。强调补齐城市生态环境、公共服务、品质宜居等短板，注重城市功能、经济活力、文化自信等各个方面综合提升；突出因地制宜、因城施策的双修技术与策略，并积极探索一整套行之有效的双修体制与机制，全面提升城市空间的建设品质和标准。
玉溪作为全国第三批城市双修试点，项目组在去年有机会去开展这项工作。本次双修基于技术方法、成果体系的初步探索，重点思考以下两方面问题：
一是坚持以人民为中心的发展理念。立足于老百姓最关注的问题，突出问题导向、规划引领，探索因地制宜的双修技术与策略，强化玉溪生态与人文特色，完善城市宜居功能，促进城市生态、文化与品质宜居相得益彰。
二是提升城市治理体系和治理水平。构建由“目标-行动-措施-项目”的玉溪双修传导体系，强调双修工作从规划到实施的齐抓共管、协同推进、突出重点，提升城市空间品质和建设标准。
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探索因地制宜的技术方法
01生态环境
玉溪具有鲜明的“山环城、水绕城、田分城”高原坝区特征。随着多项治理工作的陆续开展，生态环境不断改善，但仍存在部分山体被破坏、山体景观单调，水环境治理任务较为艰巨、水生态受损较为突出，田园与城镇杂乱交织等问题。
本次双修重点从山体、水系、田园三个方面入手，开展生态修复，突出玉溪独特的生态本底特色。
（1）由整体到局部，关注城市面山区域山体修复
采矿采石以及城市局部建设的侵占，中心城区现状共有41处、约4平方公里的破损山体，主要分布在城区周边。
明晰“中间坝区四周高山”的高原坝区特征，项目组认为相较于山体的全面修复，突出“面上控制、点上修复”的总体策略，强调由整体到局部、由近期到远期的逐步修复，更能体现玉溪特色。
因此，项目组提出应加强山体整体建设管控，近期重点关注城市面山区域山体环境，优先在城市面山可见、慢行路径可达区域，择优择重开展山体修复，提升景观环境，并植入多样化功能与必要的配套设施，建设集生态、游憩以及体验等功能于一体城市生态空间。
（2）修复与恢复并重，重塑高原水系系统
玉溪水系治理全面展开并初具成效，但仍面临水污染、水生态等问题。基于现状数据测算，河流水库水功能区水质达标率约39%；劣Ⅴ类河流数量比例约60%，河长比例约71%。
高原坝区水系治理工作面临难度大、投资高、见效慢等问题，以星云湖治理为代表的修复工程给地方财政带来了较大负担。因此，项目组提出以水源保障和污染治理相结合的方式，实施水体修复，恢复高原水系自净能力，逐步实现长治久清。
首先，优化已有引水工程，构建“外调水-->支流水系-->星云湖-->玉溪大河”的水网系统，强调优水优用与中水回补，建立安全可靠的水资源配置与生态流量保障体系。
其次，将污染治理与市民休闲、空间品质提升相结合，提出对城市内主干河流水系、城郊大型生态湖泊，开展污染综合整治，并利用慢行步道、岸线破堤复绿、节点空间设计等处理，增强滨水空间价值。
以恢复水生态系统为目标，实施受损水体修复工作，突出高原坝区水系生态修复与恢复并重，促进高原坝区水系良性循环。
（3）由交错到融入，重新认识田园价值
调研中给项目组印象最深的是身处坝区田园中，目之所及所形成的“远山、中城、近村、临田”丰富景观层次，整体具有良好的景观风貌格局。
基于田园与城镇杂乱交错、村庄风貌无序等问题，立足于高原坝区整体格局思考，将田园、村庄与城镇作为一个有机整体，重新认识田园与城市交融的特色价值，并在整体层面思考两个方面：
首先，梳理田园与城镇交融关系，强调与在编总体规划对接，协调划定城镇开发边界，保护田园融入城镇的格局；其次，识别城市边缘重要的城村交织界面、对外道路，采取界面整治、植被绿化等手段，塑造良好的风貌形象。
02魅力特色
玉溪拥有“抚仙湖、星云湖、杞麓湖”三大高原湖泊，具有“一地四乡”等鲜明的人文特色，但也存在特色彰显不足的问题，如聂耳音乐广场、聂耳大剧院等特色空间缺少统筹整合，人气不足；传统名人故居、牌坊等，淹没在老城区的内部街巷中。因此，本次双修重点从主题游线策划、特色空间塑造等方面入手，强化玉溪文化魅力特色。
（1）打造“一带两路”三条特色主题游线
从城市演变、大数据、名人轶事以及古籍中，挖掘玉溪特色，形成了诸多的魅力要素，包括老五街、聂耳故居、古窑址、聂耳音乐广场、玉溪大河以及汇溪温泉等。
提升玉溪魅力特色关键是整合既有特色资源，结合玉溪正在开展棚户区改造、道路提升等系列项目，梳理老城街巷、滨水路径以及城市步道，形成玉溪整体特色脉络。
受“波士顿自由之路”启发，进一步识别聂耳音乐文化、工业文化等特色文化突出的区域，提出玉溪“一带两路”最具魅力的特色主题游线，并赋予其文化主题内涵，提供人可驻足、停留的节点空间，丰富特色文化体验。
（2）塑造城市“新四门”节点空间
梳理玉溪历史发展演变，传统玉溪老城区依托自然空间轴线，形成“四山一水、两轴四门”的山城相望互动关系，奠定了玉溪良好的城市格局。随着玉溪城市不断发展，也面临着城风貌不突出，缺少特色形象地区的问题。
在新的城市格局下，项目组认为应延续城市格局与自然山水相互融合的特色，传承城市历史记忆，尝试恢复“两轴四门”城市基础格局。依托红塔园、科创城等良好的空间形象，塑造城市新四门形象，提出建设引导与风貌整治建议，管控棋阳路、凤凰路两轴周边城市建设，并划定若干重点空间管控区，展现新格局下城市与山水关系。
（3）打造全域特色慢行系统
依据访谈调研，市民反馈最多的是城市内具有舒适的骑行与步行环境，如近期完成建设的红塔大道慢行空间、柴家山登山步道等。
玉溪具有小而精致的城市尺度，城镇与山水田有机交融的特色。依托城市既有良好的步行环境，项目组认为玉溪有条件进一步延展步道的长度与广度，强化慢行系统与城市生活、郊野游憩相互融合，打造集“串联街巷、联系田园、近山游憩”于一体的全域特色游憩体系。
重点加强城市与郊野步道之间良好的衔接，打通郊野空间内部联系以及与城市重要节点的关联；完善步道重要节点功能，配套必要的服务设施，提升慢行游憩空间品质。
03宜居品质
玉溪近年来持续推进城市宜居建设，如滨水空间、慢行环境建设等。但也面临着快速发展中，城市背街小巷内大量的自建房品质不佳等突出问题，一是建筑密集，安全隐患较大，与城市管理缺少有效衔接，配套设施难以覆盖。二是开敞空间与居民多元需求不匹配，社区公园和街头绿地不足，大型公园广场建设品质高，但缺乏吸引人驻足的功能设施。
立足于城市整体发展格局，应重点从“系统谋划、靶向治疗”两个维度来解决自建房问题。
首先，从城市的长远发展与功能布局出发，针对城市“两轴”沿线的关键区域，识别4处自建房空间，建议开展整体更新改造，并植入特色功能要素，激发空间活力。
其次，基于问卷与访谈调研，确定消防、开敞空间两方面迫切需求，明确设施增补类型。一是梳理内部街巷空间尺度，突出以微改造方式，优化消防通道布局；二是系统分析社区内公园服务半径覆盖情况，挖掘社区街头以及未利用地等小型空间，打造邮票公园绿地，满足居民日常生活基本的休闲需求。
此外，以社区为中心，完善大型公园广场功能，增强空间活动体验，吸引人群使用，与邮票公园形成功能互补关系。
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成果形式
基于“生态、特色、宜居”三方面研究探索，如何使这些措施真正发挥作用，指导具体实施建设？项目组认为应把握“整合、时序、层次”三个关键词，真正使城市双修成果由“技术文件”向“政策文件”转化，成为政府提升城市建设品质的重要工具。
01整合：面向部门专项，强化统筹整合
城市双修强调面向多专业整合，注重从规划到实施的多部门协同。玉溪市近年编制了大量专项规划，具有较好的基础，但是也存在规划内容重复、不明晰等问题。项目组秉承“消除矛盾、梳理系统、筛查重点、汇总项目” 四项原则，从城市双修系统、措施、项目入手，强化各规划的统筹整合，并将规划内容落实到城市双修的空间、项目以及指标中。
落空间：梳理各专业专项规划内容，确定各规划核心控制内容，并落实到双修的10项行动中。
落项目：基于各部门建设计划及意见，提出共68个项目237个子项目，并明确每个项目建设实施时序、核心建设内容以及责任部门，形成双修的实施计划项目库。
落指标：结合各部门行业指标，围绕双修提出的“生态、特色、宜居”三方面目标，以易操作、易统计、可考核为导向，提出总计38项双修指标，作为城市双修建设的考核依据。
02时序：面向实施建设，注重可操作性
强调城市双修面向近期实施建设，项目组确定玉溪大河景观提升、田园景观塑造、老城品质宜居等10大近期工程，转化为政府实施建设的重要抓手。
为加强建设工程的实施落地，对每个工程作精细化安排，明晰10大工程“一图一表一计划”的详细内容，形成真正能够指导项目实施的工作手册。
“一图”指双修示范空间布局图，整合各部门建设项目，并分门别类明确项目位置，落实边界范围。“一表”指项目安排表，梳理部门年度建设计划，明确项目的具体建设内容、规模以及投资预算，形成近期建设项目汇总表。“一计划”指项目的工作计划安排，基于示范空间的现状问题，明确近期建设目标，并建议项目的开展时序。
03层次：面向规划体系，突出衔接反馈
中央统一规划体系，明确提出“以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑”的五级三类规划体系。
那么，项目组认为很关键的是城市双修面向建设实施，能够结合近远分期，与各类规划形成良好的上下反馈，并以滚动编制的形式，对各类规划各阶段的具体任务进行有效分解，并加以落实，搭建起各类规划从规划到实施的重要桥梁。
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收获与体会
在存量规划时代，城市双修应当是促进城市转型发展的重要工具，在实现“城市病”标本兼治的同时，越来越关注城市生态环境、设施功能、城市文化等多方面融合，更加注重城市高质量发展，促使城市由内而外的全面提升。
城市双修从规划到实施全过程，更加注重工作方式转变，强调政府组织、专家领衔、公众参与的共同缔造工作路径，突出多部门多专业协同推进，关注城市建设实施实效，体现了城市双修与城市发展建设“伴随式”关系特点。
项目组成员
黄俊卿、曾小成、刘园园、张洋、张浩、王怡婷、杨浩、程代君、陈泽生、胡崇亮
致谢
感谢郝天文总工程师的技术指导，感谢张圣海院长、肖礼军副院长、吕晓蓓总规划师的技术把关，感谢金刚副总规划师、王文静副主任的技术支持；感谢项目组成员的通力合作；感谢玉溪市规划局的信任与支持。
作者简介
曾小成，中国城市规划设计研究院西部分院规划三所规划师，哈尔滨工业大学硕士毕业。近年参与项目主要包括：《乌鲁木齐市城市总体规划（2017-2035年）》《乌鲁木齐新区总体规划》《重庆市万盛经济技术开发区城乡总体规划（2015-2020年）》《玉溪市“城市双修”规划》《重庆市北碚区空间发展支撑专题研究》《重庆市沙坪坝区井口-双碑片区规划优化》《高滩新区空间总体规划暨近期建设区控制性详细规划》《沙坪坝区挂榜山片区详细城市设计》《内江市大冲山地段重点地区城市设计》等。